李立政

1987年，为解决实行家庭联产承包责任制初期“分”得过多、“统”得过少带来的新问题、新矛盾，济源总结推广辛庄乡（今五龙口镇）“土地有偿承包”和思礼乡北姚村“土地划等建档”工作经验，在全县范围内建立完善了“有分有统、统分结合”的农村双层经营体制。①这一改革举措稳定了农村农民，发展了农业生产，受到省委、省政府和国家有关部委的肯定。当时我是辛庄乡党委秘书兼政府办主任，亲历了探索实施“土地有偿承包”的全过程。

一

1978年党的十一届三中全会后，济源县认真贯彻落实中央一系列方针政策，尊重基层和群众的首创精神，逐步推进农村经营体制改革。1981年初，在认真总结下冶公社“五定一奖（定人员、定地块、定产量、定报酬、定投资，超产奖励）、包产到户”生产责任制的基础上，又进一步推行以“包干到户”为主的家庭联产承包责任制，俗称“大包干”。

“大包干”彻底破除了人民公社“三级所有、队为基础、集体劳动、记分分配”的生产经营模式。生产队除了留下少量机动田，土地全部承包到户，由农户自主经营；农户负责向国家缴纳农业税，向集体缴纳一定数量的提留，完成农产品定购任务后，其余的全归自己支配；生产队的牲畜、农机具等，多数采取拍卖的方式归农户所有。当时有民谣《大包干歌》形象地称之为：“大包干，大包干，直来直去不拐弯，保证国家的，留足集体的，剩下都是自己的。”“大包干”的全面推行，使农民获得了经营自主权，生产积极性空前提高，短期内得到了极大实惠。

但是，“大包干”在初期实施过程中，基本上采取的是按人头分田到户，过于强调农户分散经营，忽视了集体统一经营，存在“分”得过多、“统”得过少的情况，一些新的矛盾和问题也随之出现。比如：很多干部群众片面地将“大包干”等同于“分田单干”，认为“分田到户，不用干部”，集体经济组织可有可无了，出现了各人只顾自己的状况；一些农户认为土地分给了自己，就随意在责任田上起土建房，私自改变土地用途；一些主要从事二三产业的农户，有撂荒土地的现象；一些家里缺乏劳动力的农户得不到及时帮扶，生产遇到困难；集体经济薄弱，一度出现了“乱摊派”“提留难”问题，引发干群关系紧张，等等。特别是以前靠集体统筹实施的诸如农田水利基本建设、机械化作业、农田灌溉、农技推广等，现在靠一家一户办不好、也办不了了，严重影响到农村稳定和农业生产，许多农民群众迫切要求由集体来解决这些需要“统”的问题。

辛庄乡的“土地有偿承包”改革，就是在这种大背景下探索实施的。

二

我是1971年9月调到辛庄乡工作，1985年换届被选为乡党委秘书兼政府办主任，进入领导班子。时任乡党委书记是周备锋，乡长是董战国。

上情下达、组织开会是我的分内职责。以前公社召集村干部开会，大多靠广播站小喇叭通知，大家互相转告。土地承包到户后，人们各忙各的，再有会议用小喇叭通知就不灵了，各大队部虽然都装有固定电话，但是通常没有专人值班。所以，再召集村干部开会，除了继续用小喇叭广播通知，办公室还要安排各管理区直接通知到每个村干部。即便这样，仍有不少人不来开会，乡领导只好按照分工，下乡补会，传达精神。当时，国家正在号召实现农业现代化，这种情况非常不利于落实工作。周备锋书记很是着急，要求党政班子成员分头下乡调研，查找原因，思考对策。

那天我去古杨树庄，几经周折，远远瞧见村支书的影子，但他看到我却想抽身躲开。我骑车快蹬几下追上他，开门见山便问他缺席会议的原因。这位书记是个老实人，很不自然地搓着手说：“田地都分到户了，乡里还开会干啥哩？当干部没补助又不落好，自己的地荒了不打粮食，叫我一家人喝西北风哩？”我愣了一下又问：“咋没补助？集体不是还有提留款吗？”他回答：“别人都不好意思反映，我今天就全说了吧。现在哪个村能好好收上提留款？我们邻村裴村大队是个老先进，可如今集体的拖拉机、收割机都放锈了，想卖都卖不出去，这样子还喊啥农业现代化？有时候我们能去开会，那是看你们领导的面子哩。一回、两回可以，你想想这都几年啦，我们整天开会瞎忙乎能当饭吃？”

回来后，乡党委召开碰头会，听取班子成员调查摸底情况。大家汇报的情况大同小异，各村都是渠道塌了没人管，道路坏了没人修，牛被偷、家被盗了找不到人处理，还有农户掠夺性种地或外出打工造成土地撂荒，等等，不一而足。有两件事让我印象特别深刻：一个是说沁河北有个村，一块坡地被人以种种理由霸占耕种，既不交公粮也不出提留，问题拖了几年解决不了，影响村里许多工作难以推进。另一个是说有户军烈属，老两口六七十岁了，老婆还下身瘫痪，见别人吃大米，他们也想种水稻。插秧那天，老婆心疼老头说：“我的手还能动弹，在家闲着也是闲着，去帮你拔拔秧。”老头就把老婆背到秧田，一个拔秧，一个挑秧、插秧，两个人干活到底要快许多。可时间一长，老婆想要解手，连忙呼喊老头。老头赶紧过去，背起老婆就往背人的地方跑，可还是慢了一步，老婆没能憋住，尿了老头一身，顺着裤腿往下流。老两口又羞又恼，坐在田埂上抱头痛哭。

随后，辛庄乡领导班子又开了一个“诸葛亮会”，让大家各抒己见，商量对策建议。经过认真讨论，大家达成共识：“大包干”后出现的问题，表面上是干部积极性不高，管理工作、服务工作跟不上，实质上是在“分”的同时忽视了“统”的重要性，导致农村集体经济脆弱，干部管理、服务手段有限，这个问题到了必须抓紧解决的地步。会议最后决定，由我牵头，再组织一次深入调研，尽快拿出解决问题的方案。

现在回想，这次会议至关重要。如果当时光提问题，议而不决，等待观望，辛庄乡可能就不会因率先改革、摸索经验而成为全县的示范点。

三

按照班子会要求，我带领几个刚参加工作的大学生组成调研组，系统学习了中央有关文件精神后，在沁河南和沁河北各选两个不同类型的村子，开始走访调查。

在学习和调研中，我们进一步深刻认识到：实行“大包干”，只是土地的所有权和经营权发生了分离，中央多个“一号文件”都强调了集体经济“统”的职能，指出处理好“统”和“分”的关系，是完善“大包干”制度的关键。而在分田到户的过程中，人们淡化了土地产权关系，这是上述所有问题产生的根源。所以，在当时的经济社会条件下，要完善“大包干”制度，必须让广大干部群众明白土地仍归集体所有，农户作为土地承包方，应该经营好土地，并交纳一定的使用费用；村集体作为发包方，负有统筹管理和服务的职责，并可收取一定的管理费用。

理清思路以后，调研组提出了如下整改方案：一是加强农村班子建设，强化服务意识和服务功能；二是加强农民思想教育，强调集体观念和互助精神；三是根据近三年农户实际收入和土地好坏情况，经群众讨论拟定每亩土地承包费标准，承包费不超过当地每亩年收入的5%；四是建立承包费管理使用制度，实行专人专账、专款专用，定期公布账目，接受群众监督。这个方案的核心措施，就是主张实施“土地有偿承包”。

周备锋书记对我们这个“土地有偿承包初步方案”大加赞赏。乡党委又经过多次征求乡村干部和群众代表意见，将其加以修订完善，并报县里同意后，着手在全乡各村推广试行。

四

1985年“三秋”农忙一过，乡党委便组织乡党政班子成员、管理区书记和农村支部书记，在牛王滩农场进行封闭集中培训。大家沉心静气坐下来，深入学习党的农村政策，分析研究农村现状，探讨农村、农业发展方向。

经过10多天培训，乡村干部一致认为：实行家庭联产承包责任制，虽然土地的所有权和经营权发生了分离，但仍应将“所有权和经营权”有机结合，实行双层经营体制；以土地有偿承包为抓手，来完善农村经营体制改革，可以从根本上处理好国家、集体和农民三者之间的利益关系。大家提高了认识，统一了思想，纷纷表态回村后立即贯彻落实。

紧接着，乡党委又抽调60多位有实际工作经验的乡区机关、乡直单位和乡办企业干部组成工作队，在经过培训掌握了基本政策和工作方法后，分头下乡入村进行督促指导。就这样，《辛庄乡土地有偿承包试行方案》很快就在全乡28个村全面推广开来。

辛庄乡推行土地有偿承包带来的变化是有目共睹的，我们概括为“三多三少”，即集体组织积累多了，服务功能强了，干群矛盾少了；种田精耕细作多了，经济效益高了，土地撂荒少了；邻里互帮互助多了，社会风气好了，治安案件少了，形成了多方共赢的良好局面。

五

“大包干”初期出现的新情况、新问题，也引起了县委、县政府的高度重视。当时，县委政研室正在思礼乡北姚村搞“土地划等建档”试点工作。而辛庄乡以点带面实行土地有偿承包，鼓励各村发包“四荒（荒滩、荒山、荒沟、荒水）”、支持群众集资兴办企业、建立村级服务组织等，为农村稳定和农业发展带来的巨大变化，也引起了县委主要领导的极大关注。

1986年夏天，县委书记张明亮经过实地考察，决定把辛庄乡和思礼乡的两种做法结合起来，统筹布局实施。1987年初，济源在全县范围内正式推行“建立完善有分有统、统分结合的双层经营体制”。这次改革从解决“统”的问题入手，促进“分”的问题回归到可以掌控的范围之内，重点是坚持集体对土地等基本生产资料拥有所有权，强调村级组织应承担起统一管理集体资产、经营集体企业、开发集体资源、组织农田基本建设、为农户提供各种服务等各项职能。具体来讲，就是以土地划等建档为依据确定承包费，重新签订完善土地承包合同，当时好地、近地每年每亩收8元到12元，差地、远地收4元到6元；各村普遍建立理财小组，收取的承包费主要用于公积金、公益金、办公费和土地升级奖励。

通过土地划等建档、有偿承包，推行以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制，很好地解决了当时农村出现的新问题、新矛盾。国家农牧渔业部、省委政研室、省农牧厅等上级部门来济源实地考察后，对这一创造性的做法给予了充分肯定。《人民日报·情况汇编》《河南工作》《农村农业农民》《农村工作通讯》等报刊先后刊发文章，介绍了济源的实践经验。河南省16个地市以及山西、河北、甘肃、山东等省的87个县区267个乡镇，曾专程到济源观摩学习。

1988年初，全县召开三级干部大会，辛庄乡党委、乡政府被授予“模范党委”和“先进单位”荣誉称号，我也被评为“先进工作者”和“劳动模范”，并获得“农村改革”和“旅游开发”两块“新愚公”奖章。当年，省委、省政府主要领导莅临济源调研，称赞济源推行土地划等建档、有偿承包、完善双层经营体制是稳定农村的“压舱石”。

注释：

①1983年济源县撤社建乡，改公社为乡（镇），改生产大队为村，改生产队为村民组。1988年6月，济源撤县设市。

另：《济源市志》关于济源联产承包责任制改革的记载：党的十一届三中全会后，济源县党政领导部门认真贯彻党的一系列方针政策，在普遍推行“五定一奖”的基础上，逐步向家庭联产承包责任制过渡。1981年初，全县3580个生产队中，实行统一经营、联产责任制的有2620个，占总数的73.2%；实行家庭大包干的有761个，占总数的 21.3%；实行小段包工、定额计酬的有82个，占总数的2.3%。是年3月，为进一步建立和完善以家庭联产承包为主体形式的生产责任制，县委召开了县、社、队三级干部会，会后又抽调400多名干部，组成105个工作组，深入农村，帮助农民建立和完善家庭联产承包责任制。到1982年，全县实行家庭联产承包责任制的有3456个生产队，占生产队总数的95.4%。

1983年，济源县在农村普遍实行家庭联产承包责任制之后，为适应改革的需要，又进行了撤社建乡工作。先后撤销了13个公社的建制，分别建立了13 个乡（镇）党委、政府和经联社。同时，改生产大队为行政村，生产队为村民组，从而结束了人民公社体制，使农村生产关系发生了重大变化，生产力得到了进一步解放，为调整农村产业结构，发展商品经济，创造了良好条件。       

1986年至1989年，中共济源市委、市政府根据实行家庭联产承包责任制后“分”（农户分散经营）得过多“统”（集体统一经营）得过少以及轻视粮、棉生产等问题，在全市范围内，总结推广了辛庄乡的“土地有偿承包”、思礼乡北姚村的“土地分等建档、有偿承包”以及辛庄乡裴村建立农业社会化服务体系、实行“双向承包”的经验，得到了省、市的肯定。同时，还推广了外地关于建立“口粮田”和“责任田”的“双田制”经验，进一步完盖了家庭联产承包责任制，促进了生产的发展。

（本文刊发于2024年9月25日《济源日报》第6版，作者李立政，1948年生，五龙口镇尚庄村人，曾任辛庄乡（今五龙口镇）广播站站长、乡党委秘书兼办公室主任、市委办公室秘书、市旅游局副局长，现任市旅游业协会会长。）